Основная задача полномочного представителя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – полномочный представитель) в Верховном Суде Российской Федерации – обеспечение взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Совет Федерации) и Верховного Суда Российской Федерации (далее – Верховный Суд) в процессе осуществления конституционных полномочий Совета Федерации.
В 2019 году взаимодействие Совета Федерации с Верховным Судом осуществлялось:
1) в ходе федерального законодательного процесса в Парламенте России при рассмотрении законопроектов, внесенных Верховным Судом в порядке законодательной инициативы, а также законопроектов, затрагивающих вопросы ведения Верховного Суда, инициированные иными субъектами права законодательной инициативы;
2) в виде участия полномочного представителя в работе Пленумов Верховного Суда, пленарных заседаниях Совета судей, иных мероприятиях Верховного Суда;
3) в виде участия Председателя Верховного Суда, его заместителей и судей Верховного Суда в пленарных заседаниях Совета Федерации, заседаниях Комитетов Совета Федерации, в парламентских слушаниях, круглых столах и иных мероприятиях Совета Федерации;
4) в связи с выполнением поручений Совета Федерации и работой с обращениями членов Совета Федерации, связанными с совершенствованием федерального законодательства.
1. Взаимодействие полномочного представителя Совета Федерации с Верховным Судом в ходе федерального законодательного процесса
1. Одним из основных направлений взаимодействия Совета Федерации и Верховного Суда является взаимодействие в ходе федерального законодательного процесса в Парламенте России в связи с реализацией Верховным Судом конституционного права законодательной инициативы по вопросам своего ведения (часть первая статьи 104 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с частью третьей статьи 30 Регламента Совета Федерации обеспечение взаимодействия Совета Федерации с Верховным Судом отнесено к ведению Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству.
В соответствии со статьей 27 Регламента Совета Федерации Комитет Совета Федерации обеспечивает сопровождение внесенного в Государственную Думу законопроекта, в том числе:
1) предварительно рассматривает его и готовит по нему отзыв, который направляется в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума) до его рассмотрения Государственной Думой в 1 чтении (пункт «г» части первой статьи 27 Регламента Совета Федерации);
2) рассматривает поправки к законопроектам по вопросам своего ведения, разработанные членами Совета Федерации в порядке реализации права законодательной инициативы и направленные ими в комитет (пункт «е» части первой) статьи 27 Регламента Совета Федерации);
3) рассматривает и осуществляет подготовку заключений по одобренным Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации федеральным законам (пункт «в» части первой статьи 27 Регламента Совета Федерации);
4) осуществляет подготовку к рассмотрению и рассмотрение Советом Федерации одобренного (принятого) Государственной Думой федерального конституционного закона или федерального закона соответственно (часть II Регламента Совета Федерации).
2. В 2019 году Верховным Судом было внесено в Государственную Думу 7 законопроектов (см. Приложение № 1). Один из них, проект федерального конституционного закона № № 657 054–7 «О внесении изменений в статью 19 Федерального конституционного закона «О военных судах Российской Федерации» и статью 12 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» (по вопросу уточнения порядка внесения представлений о квалификационной аттестации, а также приостановлении и прекращении полномочий судей военных судов)», был принят (Федеральный конституционный закон № 4-ФКЗ от 2 августа 2019 года). Для сравнения — в 2018 году Верховным Судом было инициировано 20 законопроектов, половина из которых была направлены на реализацию судоустройственной и процессуальной реформ.
3. В 2019 году Парламентом России принято 11 законов, инициированных Верховным Судом в 2017–2019 годах, в том числе 3 федеральных конституционных закона (см. Приложение № 2). Для сравнения — в 2018 году было принято 8 законов, инициированных Верховным Судом.4
Средняя продолжительность законодательной процедуры для законопроектов, инициированных Верховным Судом и принятых в 2019 году, — 328 дня или 10 месяцев 28 дней. В 2018 году она составляла 192 дня или 6 месяцев 12 дней. Казалось бы, законодательная процедура по законопроектам Верховного Суда в 2019 году стала более затяжной. Однако, одной из причин является то, что в 2019 году приняты законопроекты, внесенные Верховным Судом еще в 2017 году либо в начале 2018 года, работа над которыми в Государственной Думе в 2018 году замедлилась из‑за необходимости своевременного принятия пакета законопроектов, обеспечивающих судоустройственную и процессуальную реформы.
Так, проект федерального закона № 280281–7 «О внесении изменений в статьи 108 и 109 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» был внесен Верховным Судом в Государственную Думу 19 октября 2017 года. Принят Государственной Думой 23 июля 2019 года, одобрен Советом Федерации 26 июля 2019 года. Законопроект был разработан во исполнение пункта 4 Перечня поручений Президента Российской Федерации о мерах по снижению административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности в Российской Федерации от 15 августа 2017 года № Пр-1611, в соответствии с которым необходимо было внести изменения в уголовно-процессуальное законодательство в целях исключения фактов продления срока содержания под стражей лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений в сфере предпринимательской деятельности, в случае если по уголовному делу не производятся активные следственные действия.
4. Среди законов, инициированных Верховным Судом, и принятых в 2019 году, особое место занимает пакет законов, связанных с совершенствованием примирительных процедур при содействии суда, а именно:
1) Федеральный конституционный закон от 26 июля 2019 года № 3-ФКЗ «О внесении изменения в статью 5 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» в связи с совершенствованием примирительных процедур» (по вопросу уточнения полномочий Пленума Верховного Суда Российской Федерации в части примирительных процедур);
2) Федеральный закон от 26 июля 2019 года № 198-ФЗ «О внесении изменений в статью 333.40 части второй Налогового кодекса Российской Федерации в связи с совершенствованием примирительных процедур» (о возврате государственной пошлины);
3) Федеральный закон от 26 июля 2019 года № 197-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части совершенствования примирительных процедур).
Указанный пакет законов вступил в силу в полном объеме 25 октября 2019 года. По гражданским, арбитражным и административным делам, в том числе по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, дополнительно по отношению к медиации и другим примирительным процедурам могут применяться примирительные процедуры при содействии судебного примирителя. Судебными примирителями могут быть судьи в отставке. Список судебных примирителей и Регламент проведения судебного примирения утверждены постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 41 от 31 октября 2019 года.
5. На 1 января 2020 года на рассмотрении в Государственной Думе находятся 16 законопроектов, внесенных Верховным Судом, в том числе законопроекты, внесенные Верховным Судом:
1) 27 ноября 2013 года — законопроект № 395 488–6 «О внесении изменений в статью 20–2 Закона Российской Федерации „О статусе судей в Российской Федерации“ и статью 9 Федерального закона „О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты труда судей Российской Федерации, а также признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» (направлен на совершенствование оплаты труда судей). С 6 октября 2016 года данный законопроект находится «без движения» в ответственном Комитете Государственной Думы по государственному строительству и законодательству;
2) 1 июля 2016 года – законопроект № 1 114 602–6 «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон „О Верховном Суде Российской Федерации“» (об уточнении полномочий Верховного Суда Российской Федерации). Данный законопроект направлен на уточнение полномочий Верховного Суда в сфере образования по осуществлению функций учредителя Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российский государственный университет правосудия», в частности законопроектом предлагается наделить Председателя Верховного Суда полномочием назначения ректора. Необходимость внесения законопроекта обусловлена тем, что согласно Указу Президента Российской Федерации от 11 мая 1998 г. № 528 «О Российской академии правосудия» на Верховный Суд были возложены функции учредителя образовательного учреждения «Российская академия правосудия» (в настоящее время – Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Российский государственный университет правосудия»). В связи с принятием Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 года N 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», которым в настоящее время определяются полномочия, порядок образования и деятельности Верховного Суда, потребовалось внести соответствующие изменения в данный закон. Правительство Российской Федерации не поддерживает законопроект, так как, по его мнению, полномочия Верховного Суда выступать учредителем федеральных государственных бюджетных учреждений и иных организаций, подведомственных Верховному Суду, уже урегулированы законом (часть 1 статьи 21 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации»). Ответственный Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству поддерживает концепцию законопроекта в части уточнения полномочий Председателя Верховного Суда в отношении подведомственных государственных бюджетных образовательных учреждений и полагает возможным с учетом изложенных замечаний уточнить редакцию проекта федерального закона ко второму чтению (заключение ответственного Комитета от 17 ноября 2016 года). Однако с 29 ноября 2016 года указанный законопроект находится «без движения» в ответственном Комитете Государственной Думы по государственному строительству и законодательству;
3) 14 февраля 2017 года – пакет из трех законопроектов, связанных с введением государственной судебной службы (законопроекты №№ 102 332–7, 102 341–7 и 102 355–7): законопроект № 102 332–7 «О внесении изменений в федеральные конституционные законы в связи с введением государственной судебной службы Российской Федерации»; законопроект № 102 341–7 «О государственной судебной службе Российской Федерации»; законопроект № 102 355–7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением государственной судебной службы Российской Федерации». Правительство Российской Федерации не поддерживает этот пакет (официальный отзыв от 18 февраля 2017 года). По его мнению, в представленных Верховным Судом материалах отсутствует достаточное обоснование целесообразности введения особого вида государственной судебной службы и необходимости ее выделения из государственной гражданской службы. Кроме того, представленные законопроекты не предусматривают введение такого вида государственной (судебной) службы и в аппаратах Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов. Кроме того, положения законопроекта, касающиеся ежемесячной надбавки за выслугу лет, потребуют дополнительных финансовых средств. Так как у государственных служащих размер выплаты зависит от должностного оклада, а для судебной службы законопроектом предлагается исчислять размер выплаты от месячного денежного содержания служащего. С 16 февраля 2017 года этот пакет законопроектов находится «без движения» в профильном Комитете Государственной Думы по государственному строительству и законодательству.
6. Полномочным представителем Совета Федерации в 2019 году
подготовлены 11 отзывов Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству на законопроекты, внесенные Верховным Судом
(законопроекты №№ 598 593–7, 598 595–7, 610 871–7,
610 882–7, 612 291–7, 618 614–7, 618 625–7, 657 054–7,
657 072–7, 670 565–7, 795 738–7),
и 2 заключения Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству на принятые
Государственной Думой федеральные законы, с инициативой принятия которых
обратился Верховный Суд:
1) Федеральный закон «О внесении изменений в статью 16 Закона Российской Федерации „О статусе судей в Российской Федерации“, статьи 17 и 19 Федерального закона „Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (по вопросу совершенствования процедуры рассмотрения вопросов, связанных с неприкосновенностью судьи, и дисциплинарного производства);
2) Федеральный закон «О внесении изменения в статью 448 Уголовно- процессуального кодекса Российской Федерации» (об уточнении порядка возбуждения уголовного дела в отношении судьи районного суда, мирового судьи).
Кроме того, подготовлены 2 отзыва и 1 заключение Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству на законопроекты (заключение на принятый Государственной Думой федеральный закон), затрагивающие вопросы ведения Верховного Суда, внесенные иными субъектами права законодательной инициативы:
1) по законопроекту № 534 181–7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования гарантий пенсионного обеспечения судей в случае наступления инвалидности, не связанной со служебной деятельностью) (Принят Федеральный закон от 6 марта 2019 года № 25-ФЗ „О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“);
2) по законопроекту № 601 659–7 «О внесении изменений в статью 19.1 Закона Российской Федерации „О статусе судей в Российской Федерации“» (в части уточнения оснований признания судей нуждающимися в жилых помещениях);
3) по законопроекту № 690 652–7 «О внесении изменений в статьи 314 и 316 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» (об уточнении особого порядка судебного разбирательства по уголовному делу при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением).
7. В период весенней сессии 2020 года Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству в соответствии с протокольным поручением Совета Федерации№ 3/1-сп от 12 февраля 2019 года предоставит Совету Федерации информацию о первых результатах мониторинга правоприменительной практики Федерального конституционного закона от 29 июля 2018 года № 1-ФКЗ , в соответствии с которым с 1 октября 2019 года в Российской Федерации повсеместно приступили к работе апелляционные и кассационные суды общей юрисдикции, созданные в целях обеспечения доступности правосудия для граждан Российской Федерации.
2. Участие полномочного представителя Совета Федерации в работе Пленумов Верховного Суда, пленарных заседаниях Совета судей, иных мероприятиях Верховного Суда
1. Одним из основных направлений взаимодействия Совета Федерации с Верховным Судом является участие полномочного представителя Совета Федерации в Верховном Суде в работе Пленумов Верховного Суда, пленарных заседаниях Совета судей, иных мероприятиях.
За отчетный период состоялось 17 заседаний Пленума Верховного Суда. Принято 62 постановления, из них 15 постановлений касаются разъяснений по вопросам судебной правоприменительной практики, 6 — внесения законопроектов, подготовленных в Верховном Суде, остальные постановления касаются вопросов судоустройства и организации судебной деятельности (см. Приложение № 4).
2. Полномочный представитель Совета Федерации в Верховном Суде в 2019 году принял также участие в следующих мероприятиях Верховного Суда:
1) 12 февраля 2019 года – в семинаре – совещании судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов Российской Федерации, на котором были подведены итоги работы судов общей юрисдикции и арбитражных судов за 2018 год и определены задачи на 2019 год;
2) 21 мая 2019 года – в пленарном заседании Совета судей Российской Федерации;
3) 3 декабря 2019 года — в пленарном заседании Совета судей Российской Федерации.
3. Участие Председателя Верховного Суда, его заместителей и судей Верховного Суда в пленарных заседаниях Совета Федерации, заседаниях Комитетов Совета Федерации, в парламентских слушаниях, круглых столах и иных мероприятиях Совета Федерации
За отчетный период Председатель Верховного Суда В.М. Лебедев принял участие в 461-ом, 465-ом, 467-ом и 470-ом пленарных заседаниях Совета Федерации.
Заместители Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судьи Верховного Суда Российской Федерации приняли участие в заседаниях Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству при рассмотрении принятых Государственной Думой федеральных законов, инициированных Верховным Судом либо затрагивающих полномочия Верховного Суда. Представители Верховного Суда участвовали в парламентских слушаниях и «круглых столах», проведенных Советом Федерации, в том числе проведенных Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству:
1) 24 июля 2019 год — круглый стол «Совершенствование законодательства Российской Федерации о возмещении морального вреда»;
2) 16 октября 2019 года – круглый стол «Взаимодействие институтов гражданского общества и органов судейского сообщества в контексте обеспечения конституционных ценностей».
4. Работа полномочного
представителя Совета Федерации
в Верховном Суде с обращениями
На четыреста шестьдесят втором заседании Совета Федерации Председателем Совета Федерации Валентиной Ивановной Матвиенко было предложено (поручение № 462/2-оп) Комитету Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству совместно с Верховным Судом Российской Федерации проанализировать практику рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с возвращением неправомерно полученных денежных средств, изъятых из бюджетов разных уровней, при заключении государственных и муниципальных контрактов, и доложить об этом в период осенней сессии. Предложение было сформулировано в связи с вопросом, заданным Светланой Петровной Горячевой заместителю Председателя Верховного Суда Российской Федерации Василию Ивановичу Нечаеву.
Во исполнение данного предложения Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству был направлен запрос в Верховный Суд Российской Федерации (26 июля 2019 года №3.1 −47/2861).
Как следует из полученного ответа от 6 сентября 2019 года № 4-ВС-5858/19, Верховным Судом Российской Федерации планомерно и на постоянной основе проводится работа по изучению и обобщению практики применения судами бюджетного законодательства, законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, законодательства, регулирующего закупки товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. Проводимая работа полностью согласуется с рекомендациями Президента РФ, содержащимися в подпункте «а» пункта 8 Указа Президента Российской Федерации от 21.12.2017 № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции».
В результате проводимой работы по указанным тематикам Пленумом Верховного Суда Российской Федерации принято постановление от 28.05.2019 № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». Кроме того, по правовым вопросам в данной сфере Президиумом Верховного Суда Российской Федерации утверждены следующие обзоры судебной практики: Обзор судебной практики по делам, связанным с разрешением споров о применении п. 9 ч. 1 ст. 31 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (утв. 28 сентября 2016 года); Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. 28 июня 2017 года); Обзор судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (утв. 16.05.2018); Обзор судебной практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о независимой гарантии (утв. 05.06.2019).
В частности, вопросы, связанные с ответственностью заказчиков и участников закупки за нарушение государственного (муниципального) контракта, последствиями за такие действия (бездействие) являются предметом рассмотрения в специальном разделе «ответственность за нарушение государственного (муниципального) контракта» Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28 июня 2017 года).
Дополнительно необходимо отметить, что Верховным Судом Российской Федерации активно формируется практика по применению положений бюджетного законодательства, законодательства о контрактной системе и законодательства о закупках в рамках рассмотрения конкретных дел.
Определения Судебных коллегий Верховного Суда Российской Федерации по названным категориям дел в последующем включаются в периодические обзоры судебной практики. Например, ряд определений по правовым вопросам в обозначенной сфере включены в Обзоры судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015), утв. 25 ноября 2015 года; №№ 2–3 (2016), утв. 6 июля 2016 года и 19 октября 2016 года, соответственно; №№ 1–5 (2017), утв. 16 февраля 2017 года, 26 апреля 2017 года, 12 июля 2017 года, 15 ноября 2017 года и 27 декабря 2017 (соответственно); № 4 (2018), утв. 26 декабря 2018 года; № 2 (2019), утв. 17 июля 2019 года).