Мероприятие прошло на ллощадке Юридического института Российского университета дружбы народов. тема выступления: «Суверенитет в современных реалиях»
Начать свое выступление я хотел бы с высказывания французского философа Жака Маритена, который, изучая проблематику государственного строительства, в одной из своих работ «Человек и государство» очень точно отметил, что «Суверенитет является абсолютным и неделимым достоянием, к которому нельзя быть причастным, которое не допускает никаких степеней и принадлежит суверену независимо от политического целого, как его собственное право».
Суверенитет – понятие многогранное, рассмотрение содержания которого с различных сторон позволяет сформировать довольно целостную общую картину всей системы публичного управления государством.
Наиболее полное определение такому явлению, как суверенитет, впервые дал в шестнадцатом веке другой выдающийся французский философ, Жан Боден. В своей работе «Шесть книг о государстве» Жан Боден определял суверенитет как «наивысшую, абсолютную, постоянную власть в государстве над гражданами и иными лицами». Как следует из приведенной дефиниции, Жан Боден, говоря о суверенитете как власти, выделял три неотъемлемых свойства последней – ее наивысший, абсолютный и постоянный характер. Очевидно, и это также следует из указанных свойств власти, обозначенных Жаном Боденом, что в своем определении французский философ рассматривал именно публичную политическую власть.
Здесь необходимо немного прояснить, чем же является публичная политическая власть. Публичной политической властью в правовой науке принято называть правомерную возможность и фактическую способность конкретно-определенного круга субъектов, которые были наделены полномочиями, по общему правилу, в рамках реализации правовых процедур осуществлять политическое управление на соответствующей территории, в том числе с пропорциональным ограничением прав и свобод. Публичный характер власти означает, что такая власть осуществляется во всяком случае для обеспечения интересов всего территориального публичного коллектива.
Возвращаясь к рассмотрению тематики суверенитета, я хотел бы кратко интерпретировать концепцию суверенитета Жана Бодена.
Под наивысшим характером суверенной власти Жан Боден понимал конкретный набор полномочий, которым должны обладать органы публичной власти для того, чтобы их власть могла признаваться суверенной. К таковым, в частности, Жан Боден относил принятие и обнародование законов, объявление войны и заключение мира, назначение магистратов (органов управления) и определение их обязанностей.
Черту «постоянности» суверенной власти французский философ определял как возможность публичной политической власти осуществлять собственные полномочия на беспрерывной основе, т. е. в отсутствие возможности лишения таких полномочий и прекращения деятельности органа публичной политической власти. В контексте современных подходов к государственному строительству такую характеристику необходимо дополнить одним условием – полномочия органа публичной политической власти все же могут быть прекращены досрочно, но только в строго ограниченном числе случаев.
Говоря о характеристике «абсолютности» публичной политической власти в разрезе ее суверенности, Жан Боден полагал, что абсолютная черта суверенной власти находит свое отражение в недопустимости ограничения дискреции реализации полномочий публичной политической власти, т. е. в недопустимости установления пределов ее осуществления, ограничения направленности деятельности носителя суверенитета, определения целей реализации принадлежащих носителю суверенитета полномочий.
Таково краткое описание концепции суверенитета, которая была сформулирована в шестнадцатом веке. Основной вопрос заключается в том, как эта концепция соотносится с современными реалиями.
Вполне справедливо можно утверждать, что в общих чертах разработанная Жаном Боденом доктрина совершенно релевантна тем правовым конструкциям, которые действуют в наше время, с той лишь оговоркой, что в связи с существенным усложнением механизма публичного управления, выделенные Жаном Боденом характеристики суверенитета обрели дополнительные элементы содержания, состоящие в определенных «сдерживающих» условиях. К примеру, навряд ли у кого‑либо возникнут сомнения в том, что достижения конституционализма не создают определенных рамок для абсолютного (в буквальном значении этого термина) характера публичной политической власти. При том такие пределы действуют вне зависимости от того, кем реализуются полномочия – ординарным органом государственной власти, например, парламентом государства, или органом, учреждаемым специально для реализации исключительных полномочий – к примеру, конституантой, формируемой на общенациональной основе для решения вопроса о принятии конституции.
В связи с этим современное понятие суверенитета, не вступающее в противоречие с результатами развития правовой мысли за период с шестнадцатого века, может звучать следующим образом. Суверенитет – это правомерная возможность и фактическая способность публичной политической власти, действующей на определенной территории, осуществлять такую власть в рамках внутренней и внешней политики в отсутствие какого‑либо воздействия на принимаемые решения со стороны субъектов общественных отношений, некомпетентных принимать соответствующие решения.
К таким субъектам могут быть отнесены как участники общественных отношений, осуществляющие деятельность вне юрисдикции соответствующего государства – иные государства, международные организации, иностранные организации, так и участники общественных отношений, находящиеся под юрисдикцией соответствующего государства, но не имеющие полномочий для воздействия на процесс принятия решений. Важно также и то, что в качестве одного из проявлений суверенитета можно выделить правомерную возможность и фактическую способность публичной политической власти применить необходимые механизмы воздействия на указанных субъектов в случае реализации такими субъектами неправомерных действий по отношению к публичной политической власти, т. е. фактически в случае ограничения суверенитета государства.
Государственные системы большинства зарубежных стран построены преимущественно на двух моделях суверенитета – народного суверенитета и парламентского суверенитета, в рамках которых носителем суверенитета признается народ и парламент соответственно. В ряде государств носителем суверенитета называется монарх, однако подобная практика не является распространенной и государства постепенно переходят к одной из двух ранее обозначенных моделей.
В конечном итоге определение в качестве носителя суверенитета того или иного субъекта на нормативном уровне не оказывает существенного влияния на политическую систему государства – в условиях общемировых демократических тенденций грань между народом как носителем суверенитета и парламентом как носителем суверенитета стирается. Распространение применения институтов непосредственной и представительной демократии, а также практики деятельности органов конституционного контроля позволили сместить вектор в решении вопроса о том, кто в действительности является носителем суверенитета, в сторону модели народного суверенитета.
Современная практика государственного строительства демонстрирует, что любые органы власти, в том числе и высшие законодательные органы власти, могут быть ограничены в реализации собственных полномочий со стороны граждан, если не посредством прямого контроля над решениями таких органов (к примеру, в рамках осуществления конституционного контроля), то благодаря косвенному контролю, который обеспечивается сменой электоральных циклов.
Итак, мы много сказали о суверенитете как качестве государства, качестве публичной политической власти.
Повторю, в самом общем теоретико-правовом значении суверенитет означает возможность и способность одного субъекта правоотношения действовать самостоятельно по своей воле и в своем интересе без вмешательства других субъектов.
В частноправовых отношениях это состоит в принципах юридической автономии – автономии воли и свободы договора.
Автономия воли и свобода договора, как говорят цивилисты, выражаются в наличии у каждого лица, вступающего в правоотношение, способности самостоятельно определять объем принимаемых прав и обязанностей, а также условия правоотношения.
Механика принципа свободы договора, при этом, не так проста, как может показаться на первый взгляд. Она представлена примерно таким образом: чем сильнее субъекты с точки зрения понимания ими правовых последствий и рисков договора, тем они более свободны в определении договорных условий. Так, для отношений, где одна сторона является более слабой, скажем, в потребительских договорах, подход к свободе договора существенно отличается, чем, скажем, в соглашении между двумя крупными корпорациями. Слабая сторона путем ограничения свободы договора тем самым защищается от рисков негативных последствий.
Этим и отличается подход частного права от подхода публичного права. Суверенитет государства не ограничивается, поскольку государство – это по определению самый сильный субъект правоотношения. Суверенитет частного лица может быть ограничен в зависимости от его статуса с целью ограждения его от непропорциональных рисков.
Между тем, как в частном, так и в публичном праве работает принцип юридического равенства: nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse haberet: никто не может передать другому больше прав, чем имел бы сам.
К сожалению, мы сейчас наблюдаем процессы, когда одни государства в международных отношениях фактически отходят от принципов юридического равенства и автономии воли, навязывая свои решения антиправовыми способами другим участникам отношений. Текущий кризис международного права это отчетливо подтверждает.
Принцип суверенного равенства государств является одним из фундаментальных принципов международного права (jus cogens). Конституции большинства развитых правопорядков закрепляют суверенитет в качестве одного из главных принципов государственного строительства. В то же время все более явно проявляются тенденции намеренного искажения содержания этого явления с целью расширения сфер влияния и различного рода внешнеполитических спекуляций.
Зачастую мы сталкиваемся с политически мотивированными решениями ЕСПЧ, позициями других органов Совета Европы – когда России рекомендуют, к примеру, инициировать процесс по внесению изменений в Конституцию. Подобного рода решения не согласуются с субсидиарной ролью Страсбургского суда, а также доктриной свободы усмотрения государства в выборе средств и способов обеспечения защиты прав. Вместе с тем, уже с момента ратификации Конвенции Российской Федерацией возникла проблема исполнимости решений ЕСПЧ. При установлении обязательности юрисдикции соответствующего межгосударственного субсидиарного судебного органа не был закреплен статус его постановлений и их значение для российских органов власти, в частности, для судов. Вместе с тем трудности, связанные с реализацией наднационального регулирования в целом и в Российской Федерации в частности, возникают, помимо прочего, в связи с увеличением проявлений судебного активизма ЕСПЧ, выражающегося в первую очередь, как было указано ранее, в осуществлении расширения содержания международно-правовых норм межгосударственным субсидиарным судебным органом посредством эволютивного толкования, не учитывающего конституционно-правовую идентичность того или иного государства, а также в применении унифицированного подхода к определению юридической силы ординарных законов государства и его конституции.
Российская Федерация последовательно выполняет ратифицированные международные договоры и выступает за соблюдение норм международного права. Международные обязательства России не предполагают верховенства в российской правовой системе толкования Европейской Конвенции. Положения статей 4 и 15 Конституции Российской Федерации, которые действовали и на момент вступления России в Совет Европы, закрепляют верховенство конституционных положений, в том числе по отношению к международным договорам. Факультативная роль ЕСПЧ непосредственно следует из положений протокола № 15 к Конвенции. Поэтому толкование Европейским судом норм Конвенции, которое при этом существенно изменяется, не может обладать приоритетом над нормами национального права.
В ряде случаев, когда толкование Европейской Конвенции не противоречит Конституции Российской Федерации, в российское законодательство вносятся необходимые изменения. Возможность принятия своевременных мер по устранению выявленных структурных недостатков национального законодательства подтверждает важность взаимодействия с межгосударственным органом по защите прав и свобод человека.
В этой связи особое значение приобретает сохранение правопорядками присущих им особенностей историко-правового развития и характерных черт, составляющих конституционную идентичность. Данная концепция не исключает необходимость формирования модели сбалансированного взаимовлияния национального и наднационального права.
Вместе с тем важно учитывать, что доктрина конституционной идентичности не отрицает саму возможность формирования межгосударственного регулирования и передачу в этой связи части суверенных прав, а стремится создать приемлемую модель сбалансированного взаимовлияния национального и наднационального регулирования. Известные западные ученые М. Розенфельд и А. Шайо выделяют три основных проявления конституционной идентичности, формирующих индивидуальные черты того или иного правопорядка. Во‑первых, идентичность, заключающаяся в наличии конституции в том или ином государственном устройстве. Во‑вторых, идентичность, формирующаяся в качестве правовых особенностей содержания конституции. В‑третьих, идентичность, проявляющаяся в том правовом значении, которое придает конституция своим положениям.
В свою очередь в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации взаимодействие европейского и российского конституционного правопорядков невозможно в условиях субординации, поскольку только диалог между различными правовыми системами служит основой их надлежащего равновесия, и от уважения Европейским судом по правам человека национальной конституционной идентичности во многом зависит эффективность норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод в российском конституционном правопорядке. Обращение наднациональными органами особенного внимания на базовые элементы конституционной идентичности, которые образуют внутригосударственные нормы о фундаментальных правах, а также на гарантирующие эти права нормы об основах конституционного строя, позволит снизить вероятность конфликта между национальным и наднациональным правом, что, в свою очередь, во многом будет определять – при сохранении конституционного суверенитета государств – эффективность всей европейской системы защиты прав и свобод человека и гражданина и дальнейшую гармонизацию европейского правового пространства в этой области.
В указанном отношении довольно примечательна деятельность Европейского Суда по правам человека, все чаще настаивающего на утверждении в рамках национальных правовых систем универсального содержания прав и свобод человека и гражданина и фактически отрицающего возможность диалога между национальной правовой системой и положениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Так, к примеру, при рассмотрении жалоб российских граждан С.Б. Анчугова и В.М. Гладкова на нарушение их конвенционно гарантированных прав, Европейским Судом по правам человека не были приняты во внимание конституционные ограничения, предусмотренные национальным правопорядком. Следует отметить, что вопрос, аналогичный тому, что представлен в деле заявителей С.Б. Анчугова и В.М. Гладкова, ранее также рассматривался Европейским Судом по правам человека в отношении иных иностранных государств (дела «Херст против Соединенного Королевства», «Скоппола против Италии») и был решен также без учета конституционных особенностей этих государств.
На наш взгляд, любые изменения национальных правовых систем, предлагаемые международными органами, в частности – Европейским Судом по правам человека, и не учитывающие национальную конституционную идентичность государства, не могут применяться императивно, в качестве результата единственно возможного выбора. В случаях, в которых необходимо решить вопрос о превалировании одной конституционной ценности над другой, в том числе при определении допустимости ограничения одного права или свободы для более полной реализации другого, наднациональные органы не могут формировать универсальные правила, т. к. в приведенных вопросах в большинстве случаев оба подхода являются в равной мере возможными с правовых позиций и их выбор относится к компетенции национальных органов, которые, совершая такой выбор, максимально учитывают характер отношений внутри территориального публичного коллектива.
Содержание надлежащего регулирования может только предлагаться наднациональными органами, итоговое же решение о принятии такого содержания и его имплементации в национальную правовую систему должно приниматься на национальном уровне – только в таком случае соответствующие изменения будут отражать общественный консенсус и реальный социальный запрос на изменения. Иной подход означал бы подчинение национального правопорядка международному, гипотетическую допустимость произвольности принятия решений со стороны наднациональных органов. Ведь национальный порядок уравновешивается легитимностью, а международный, увы, ввиду его сложности и многоступенчатости – нет.
В указанном аспекте проявляется еще одна функция принципа конституционной идентичности государства – защитная, в рамках которой нивелируется возможность безосновательного и максимально широкого толкования положений международных документов, принятия решений в отсутствие условий для их исполнения на национальном уровне.
Конституционная идентичность содержательно охватывает набор тех элементов, которые позволяют определить конституцию и учреждаемое на основе такой конституции государство со всеми особенностями его внутреннего конституционного правопорядка и набором конституционных традиций с учетом временных и географических факторов. Это набор тех элементов, которые позволяют определить специфику национального правопорядка.
Государственно-правовое развитие современной России доказало высокий правозащитный потенциал норм Конституции Российской Федерации. Направления дальнейшего правового развития, выбор основных социальных регуляторов, адекватных целям социальной и экономической политики на конкретно-историческом этапе, предопределяются основами конституционной идентичности. В этой связи одна из основных задач законодателя состоит в развитии основ конституционализма при сохранении стабильности текста Конституции Российской Федерации.
Итак, я постарался изложить отдельные ключевые моменты, связанные с проблематикой государственного суверенитета на современном этапе развития государственности.
Благодарю за внимание, буду рад ответить на ваши вопросы.