Основанием обращения в Конституционный Суд Российской Федерации является обнаружившаяся неопределенность в понимании положений части 1 статьи 96 и частей 1, 2 и 4 статьи 99 Конституции Российской Федерации в том смысле, является ли пятилетний срок, на который избирается Государственная Дума, исключающим возможность переноса в конституционно значимых целях даты выборов депутатов Государственной Думы таким образом, чтобы продолжительность полномочий Государственной Думы в месячном выражении незначительно уменьшилась или увеличилась относительно шестидесяти месяцев, календарно сопоставимых с пятью годами.
Предпосылкой для обращения явилась Инициатива депутатов о переносе даты выборов депутатов Государственной Думы на третье воскресенье сентября 2016 года. Таким образом, единым днем голосования в 2016 году будет являться третье воскресенье сентября.
Согласно действующим положениям Федерального закона от 2014 года о выборах депутатов Государственной Думы днём голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума.
Данный конституционный срок Государственной Думы шестого созыва истекает в первое воскресенье декабря 2016 года. Моментом прекращения полномочий Государственной Думы прежнего созыва является начало работы нового созыва. В случае проведения выборов депутатов Государственной Думы седьмого созыва в третье воскресенье сентября 2016 года, срок полномочий Государственной Думы шестого созыва, исчисленный в месячном выражении, будет менее шестидесяти месяцев.
Прежде всего необходимо отметить, что не все созывы Государственной Думы избирались на действующий пятилетний срок полномочий. Так, в соответствии с пунктом 7 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации Государственная Дума первого созыва избиралась сроком на два года. Государственные Думы второго, третьего, четвертого и пятого созывов избирались сроком на четыре года в соответствии с частью 1 статьи 96 Конституции Российской Федерации, действовавшей до 2008 года. Именно такой срок полномочий Государственной Думы был определен Конституцией Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.
31 декабря 2008 года вступил в силу Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года № 6‑ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы», которым в частности была изложена в ныне действующей редакции часть 1 статьи 96 Конституции Российской Федерации, определяющая срок полномочий Государственной Думы. В соответствии с указанной конституционной нормой и была избрана сроком на пять лет Государственная Дума действующего, шестого, созыва.
Следует особо подчеркнуть, что во всех перечисленных случаях срок полномочий Государственной Думы устанавливался в календарных годах.
Согласно решениям Конституционного Суда изменение законодательства в целях совмещения дней голосования на выборах разного уровня и введения единого дня голосования является достаточным основанием для продления или сокращения сроков полномочий региональных и муниципальных органов.
В Определении от 27 мая 2004 года № 175-О Конституционный Суд указал, что положения федерального законодательства, которыми устанавливается максимально возможный срок продления или сокращения срока полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации при совмещении дней голосования на выборах, не противоречат ранее выраженным правовым позициям. Приведенная правовая позиция была универсализирована Конституционным Судом в Определении от 12 июля 2005 года № 309-О и распространена на отношения по поводу изменения сроков полномочий органов местного самоуправления.
Помимо проверки конституционности законодательного закрепления возможного срока продления или сокращения срока полномочий выборных органов и лиц предмет рассмотрения Конституционного Суда также составляли вопросы фактического сокращения срока полномочий выборного органа муниципального уровня. Согласно Определению Конституционного Суда от 18 апреля 2006 года № 142-О «сокращение на пять месяцев срока полномочий представительного органа и выборных должностных лиц муниципального образования … не нарушает конституционные права заявителя, поскольку не препятствует реализации им избирательных прав…».
Возможность корректировки срока полномочий Государственной Думы в связи с изменением требований по определению единого дня голосования законодательством пока не предусматривалась.
Перенос дня голосования на выборах депутатов Государственной Думы седьмого созыва на более ранний срок приведет к расхождению календарного и действительного сроков полномочий.
При этом закреплённый конституционными положениями пятилетний срок полномочий в целом соблюдается. Обозначенное расхождение сроков всегда будет иметь место при его исчислении в различных единицах времени (месяцах, неделях, днях, часах, минутах).
Данный вывод подтверждается Определением Конституционного Суда от 4 октября 2012 года № 1913-О, согласно которому при выполнении законодательного требования полное совпадение действительного срока полномочий выборного органа и календарного срока, который установлен в годах, затруднительно или невозможно.
Кроме того, незначительное расхождение между календарным и действительным сроками полномочий Государственной Думы допускалось ранее в связи с тем, что день голосования на выборах депутатов Государственной Думы определялся не всегда одинаково. Как показывает анализ федерального законодательства, указанные выборы проводились в первое, второе либо третье воскресенье декабря соответствующего года.
Так, в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 21 июня 1995 года № 90-ФЗ день голосования на выборах депутатов Государственной Думы определялся как «первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва». Выборы депутатов Государственной Думы в соответствии с названным Федеральным законом состоялись 17 декабря 1995 года, т. е. на пять дней позже окончания конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума первого созыва, исчисленного в календарных днях.
Аналогичная норма содержалась и в статье 5 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 121 -ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В названном законе впервые появилось уточнение о том, что исчисление конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума, начинается со дня ее избрания. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Выборы депутатов Государственной Думы третьего созыва в соответствии с названным Федеральным законом состоялись 19 декабря 1999 года, т. е. на два дня позже окончания конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума второго созыва, исчисленного в календарных днях.
В Федеральном законе от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ порядок исчисления срока полномочий и определения даты выборов депутатов Государственной Думы был существенно скорректирован. Статьей 5 названного Федерального закона было установлено, что днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Таким образом, выборы депутатов Государственной Думы четвертого созыва в соответствии с названным Федеральным законом состоялись 7 декабря 2003 года, т. е. на двенадцать дней раньше окончания конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума третьего созыва, исчисленного в календарных днях.
Данный порядок исчисления срока полномочий Государственной Думы и определения даты выборов был сохранен и в Федеральном законе от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которым были избраны Государственные Думы пятого (2 декабря 2007 года, т. е. на пять дней раньше) и действующего, шестого (4 декабря 2011 года, т. е. на два дня позже), созывов.
Возможность несовпадения календарного и действительного сроков полномочий Государственной Думы заложена в конституционных нормах (возможность её роспуска, право Президента РФ созвать первое заседание Государственной Думы ранее тридцатидневного срока и прекращение в этой связи срока полномочий прежнего созыва).
Следует также учитывать, что день голосования также устанавливается в соответствии с положениями части 1 статьи 99 Конституции Российской Федерации, предусматривающими постоянство деятельности Федерального Собрания. Право граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти должно осуществляться периодически и, по общему правилу, не позднее истечения нормативного срока полномочий ранее избранного органа власти. Согласно Определению Конституционного Суда от 4 октября 2012 года № 1913-О срок полномочий выборного органа может незначительно отклоняться от установленного законом, когда это объективно обусловлено непрерывностью народного представительства.
Кроме этого, следует учитывать предусмотренную действующим регулированием единый день голосования на выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, который определяется по‑разному: в те годы, когда выборы депутатов Государственной Думы не проводятся, — это второе воскресенье сентября, а в год выборов депутатов Государственной Думы — первое воскресенье декабря. В этой связи может возникнуть ситуация, когда какой‑либо орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления будет регулярно избираться на различные сроки полномочий в месячном исчислении. Например, если срок полномочий регионального парламента определен конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации как четыре года, а выборы депутатов указанного органа очередного созыва приходятся на год выборов депутатов Государственной Думы и состоятся в первое воскресенье декабря, то выборы депутатов указанного органа следующего созыва должны будут состояться во второе воскресенье сентября, т. е. почти на два месяца ранее окончания срока полномочий, исчисленного в календарных годах. И наоборот, если выборы депутатов указанного органа должны состояться в год, следующий за годом выборов депутатов Государственной Думы, тогда выборы депутатов указанного органа следующего созыва должны будут состояться в год проведения выборов депутатов Государственной Думы следующего созыва — в соответствии с действующим регулированием в первое воскресенье декабря, т. е. почти на два месяца позже окончания срока полномочий, исчисленного в календарных годах.
В этой связи толкование конституционных положений о рассматриваемом конституционном сроке позволит исключить применение законоположений в значении, противоречащем конституционным нормам.
С учетом впервые планируемого переноса дня голосования на выборах депутатов Государственной Думы на более ранний срок считаем, что часть 1 статьи 96 и части 1, 2 и 4 статьи 99 Конституции Российской Федерации требуют толкования с точки зрения возможности однократного сокращения в месячном выражении срока, на который избиралась Государственная Дума шестого созыва.