Выступления и публикации

Выступление председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству А.А. Клишаса в ходе 31-ой сессии Совета ООН по правам человека

Наша встреча сегодня посвящена одному из самых важных событий в истории развития прав человека – празднованию пятидесятой годовщины принятия и сороковой годовщине вступления в силу Международных пактов по правам человека.

Говоря о значении данных актов для всего мира и для Российской Федерации в частности, представляется необходимым начать с вопроса о создании и подписании этих документов.

Разработка всеобъемлющих международных правовых актов в области защиты прав человека началась после окончания Второй Мировой войны и образования Организации Объединенных Наций. Разногласия в понимании прав человека в капиталистической и в социалистической системах были для того времени существенным препятствием для выработки общих позиций в данном вопросе. Если позиция западных государств опиралась на идеи и принципы, заложенные во французской Декларации прав человека и гражданина (1789 г.) и Конституции США (1787 г.), провозгласивших естественный характер прав человека, то Советский Союз исходил из содержания своего законодательства, основанного на принципах марксизма-ленинизма.

В ходе разработки текстов Международных пактов Советский Союз приложил немало усилий, направленных на противодействие попыткам ряда западных государств принизить роль экономических, социальных и культурных прав и абсолютизировать политические и гражданские права. Именно Советский Союз твердо выступал против навязанного США и Великобританией разделения работы над единым Международным пактом о правах человека на подготовку двух отдельных документов.

Однако в итоге участники переговоров не смогли разработать единый пакт, определяющий весь комплекс основных прав и свобод человека. Генеральная Ассамблея ООН в 1952 г. приняла резолюцию о подготовке вместо одного двух пактов о правах человека. 16 декабря 1966 г. были открыты для подписания и ратификации Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Оба документа должны были вступить в силу спустя 3 месяца со дня депонирования у Генерального секретаря ООН 35-й ратификационной грамоты или документа о присоединении, что и произошло в 1976 г.

Одобренные Советом Министров СССР Международные пакты по правам человека, подписанные от имени СССР в Нью-Йорке 18 марта 1968 г., были ратифицированы нашей страной в сжатые сроки и со следующим заявлением: «Союз Советских Социалистических Республик заявляет, что положения пункта 1 статьи 26 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и пункта 1 статьи 48 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которым ряд государств не может стать участниками этих пактов, носят дискриминационный характер, и считает, что пакты в соответствии с принципом суверенного равенства государств должны быть открыты для участия всех заинтересованных государств без какой‑либо дискриминации и ограничения»[1]. Тем самым Советский Союз призвал к универсальной ратификации этих основополагающих документов в сфере прав человека.

Понимание значимости и важности данных актов Советским Союзом подчеркивается также тем фактом, что в 1989 году он отозвал все оговорки по существу их положений.

Российская Федерация, как государство-правопреемник Советского Союза продолжила добросовестно исполнять свои обязательства по Международным пактам, вовремя и в полном объеме представляла периодические доклады об их реализации. С нашей подачи в 2010 году был инициирован процесс обзора методов работы договорных органов по правам человека, включая контрольные механизмы, которые были созданы в рамках Международных пактов.

После Всемирной конференции по правам человека (Вена, 1993 г.), провозгласившей равенство всех категорий прав человека, Россия продолжила и продолжает активно работать над укреплением и продвижением этого принципа. Как и Советский Союз в свое время, так и Российская Федерация продолжает настаивать на равенстве всех основополагающих прав человека. Как гражданские, политические, так и социальные и экономические права играют важную роль для развития как общества, так и индивидуумов.

Идеологически обусловленные противоречия, имевшие место при подписании Международных пактов стали менее актуальными в современных условиях. Однако, на наш взгляд, представляется важным подчеркнуть, что до сих пор сохраняется неравный подход к рассмотрению гражданских и политических прав с одной стороны, и экономических, социальных и культурных – с другой. По‑прежнему действует инерция, когда на международных форумах первым уделяется значительно больше внимания, чем вторым. Юбилей Пактов – прекрасный повод для осознания того, что не существует иерархии между категориями прав человека и между правами как таковыми. В их неразрывности – продолжение нашей совместной работы по улучшению положения людей во всем мире, а также нашего совместного противодействия современным вызовам и угрозам в этой области.

Данный юбилей также прекрасный повод для анализа, изучения позитивного опыта реализации обязательств, заложенных в Пактах, повод для того, чтобы призвать страны отозвать все оговорки и выполнять все положения Пактов в полном объеме.

Практически все права человека, перечисленные в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, вошли в Конституцию России 1993 г. В ней были закреплены: равенство мужчин и женщин (ст. 19), право на свободный труд (ст. 37), на создание профессиональных союзов (ст. 30), охрана материнства и детства (ст. 38), право на социальное обеспечение (ст. 39), право на образование (ст.43), право на жилище (ст.40), право на охрану здоровья (ст.41), право на участие в культурной жизни (ст.44).

В Российской Федерации как социально-ориентированном государстве, выполняющим свои обязательства в полном объеме даже в условиях финансового и экономического кризисов, созданы законодательные и практические инструменты реализации социальных прав, закрепленных в Конституции.

Так, социальная политика, направленная на поддержку семьи, материнства и детства является важнейшим приоритетом нашего государства.

Реализуя положения статьи 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных права (гласящей, что особая охрана должна предоставляться матерям в течение разумного периода до и после родов, а в течение этого периода работающим матерям должен предоставляться оплачиваемый отпуск или отпуск с достаточными пособиями по социальному обеспечению), трудовым законодательством Российской Федерации (ст. 256 Трудового кодекса) закреплено право на отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Данным правом, согласно закону, обладает не только мать, но также отец, бабушка, дед, другой родственник, опекун, а также другое лицо, воспитывающее ребенка без матери, которые фактически осуществляют уход за ним.

Поддержка материнства также находит свое воплощение в таком законодательном институте в России как «материнский капитал».

Так, согласно положениям закона «О дополнительным мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» материнский капитал в виде денежных средств предоставляется родителям при рождении второго или последующих детей. Базовый размер материнского капитала, выплачиваемого на основании федерального закона, составляет 250 000 руб (приблизительно 3000 евро). Эта сумма ежегодно индексируется с учетом инфляции. Так, размер материнского капитала в 2016 г. составляет 453 026 руб (приблизительно 5,5 тысяч евро).

Наряду с материнским капиталом, выплачиваемым на основании федерального закона, в некоторых регионах действуют программы по выплате регионального материнского (семейного) капитала. Он выплачивается за счет средств региональных и местных бюджетов и не зависит от того, получен ли материнский капитал на основании федерального закона.

Говоря о положениях Международных пактов о равенстве прав всех индивидов, необходимо также упомянуть о тех гарантиях, существующих в российском законодательстве, которые направлены на обеспечение равного доступа к реализации своих прав как мужчин, так и женщин, а также отметить меры по созданию для женщин реальных условий для совмещения ими работы и семейных обязанностей. Так, согласно нормам трудового законодательства (ч. 1 ст. 64 ТК РФ) запрещен необоснованный отказ в заключении трудового договора с женщиной по мотивам, связанным с беременностью или наличием детей. Для беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до полутора лет, испытание при приеме на работу не устанавливается (абз. 3 ч. 4 ст. 70 ТК РФ). Предусмотрено также ограничение труда женщин на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на подземных работах (часть 1 ст. 253 ТК РФ). Оно установлено в целях защиты здоровья женщины от воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов. По соглашению с работодателем женщине может быть установлено неполное рабочее время. В определенных законом случаях, работодатель не вправе отказать в установлении неполного рабочего времени (например, беременным женщинам).

Говоря о социальной политике государства, необходимо также упомянуть о законодательных мерах, направленных на поддержку социально уязвимых категорий населения — ветеранов, пенсионеров, инвалидов, детей-сирот.

В рамках реализации положений о правах инвалидов в Российской Федерации запрещается дискриминация по признаку инвалидности. Так, в целях предотвращения дискриминации инвалидов при трудоустройстве на открытом рынке труда нормами Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (ст. ст. 20 – 24) закреплена система экономических, социальных и правовых мер, направленных на создание инвалидам равных с другими гражданами возможностей. Так, согласно положениям данного закона, инвалидам предоставляются гарантии трудовой занятости путем установления в организациях независимо от форм собственности, квоты для приема на работу инвалидов и минимального количества специальных рабочих мест для инвалидов. Предусматривается также резервирование рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов; создание инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальными программами реабилитации; организация обучения инвалидов новым профессиям.

Различными гарантиями наделены также и дети-инвалиды, в первую очередь, в сфере образования. Их право на образование обеспечивается образовательными учреждениями совместно с органами социальной защиты и медицинскими учреждениями, начиная с дошкольного возраста до получения высшего образования, в соответствии с индивидуальной программой реабилитации.

Помимо этого в феврале 2011 года Президентом Российской Федерации была утверждена Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа», устанавливающая, что в каждом учебном заведении должна быть создана «безбарьерная среда». Такая среда подразумевает не только наличие пандусов, специального оборудования, шрифтов Брайля, но также и педагогов, прошедших специальную подготовку и использующих специальные образовательные программы, адаптированные для инвалидов. Программа «Доступная среда на 2011 – 2015 гг.» направлена на создание сети образовательных учреждений для совместного обучения здоровых детей и детей-инвалидов путем объединения материальных и организационных возможностей федеральных и региональных органов власти под контролем общественных организаций инвалидов.

Социально уязвимыми является и категория детей сирот, для обеспечения полноценного физического, психического и духовно-нравственное развития законодательством РФ также предоставлены определенные гарантии в сфере обеспечения достойных условий жизни, образования, здравоохранения, труда, судопроизводства, уплаты налогов и сборов, обеспечения жильем, а также в иных сферах.

Так, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеют различные гарантии в сфере образования, в частности (ст. 6 Закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и деетй, оставшихся без попечения родителей») преимущественное право зачисления в образовательную организацию по программам бакалавриата и программам специалитета за счет бюджетных средств при условии успешного прохождения вступительных испытаний и при прочих равных условиях, а также право на выплату государственной социальной стипендии.

Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, предоставляются различные гарантии в сфере здравоохранения, в частности, бесплатная медицинская помощь в медицинских организациях государственной и муниципальной системы здравоохранения, путевки в оздоровительные лагеря и санатории при наличии медицинских показаний.

Таким образом, в законодательстве Российской Федерации существует обширный набор как законодательных, так и практических инструментов, направленных на реализацию его социальной политики, обеспечение достойного уровня жизни и свободного развития человека, поддержку социально уязвимых категорий населения.

В Конституцию России также включены права, которые содержатся в Международном пакте о гражданских и политических правах: право на жизнь (ст.20), право на охрану достоинства личности (ст.21), право на свободу и неприкосновенность (ст.22), гарантия свободы совести и вероисповедания (ст.28), право на мирные собрания (ст.31).

Говоря о реализации отдельных гражданских и политических прав, предусмотренных Международным пактом, необходимо отметить следующее.

В ст.6 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится, что «никто не может быть произвольно лишен жизни. В странах, которые не отменили смертной казни, смертные приговоры могут выноситься только за самые тяжкие преступления».

При вступлении в Совет Европы в 1996 г. Россия приняла обязательство «подписать в течение одного и ратифицировать не позднее, чем через три года с момента вступления Протокол №6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, касающийся отмены смертной казни в мирное время, и установить со дня вступления мораторий на исполнение смертных приговоров». 16 апреля 1997 г. этот Протокол был подписан, а 6 августа 1999 г. Президент России внес его на ратификацию в Государственную Думу. Однако процесс ратификации до сих пор не завершен, поэтому на сегодняшний день в России продолжает действовать мораторий на применение смертной казни в мирное время.

Говоря о политических правах необходимо также коснуться такого важного права, как право народов на самоопределение (ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах), которое в полной мере находит отражение в Конституции Российской Федерации и является одним из основополагающих принципов федеративного устройства нашего государства, и в частности означает право народов на территории России самостоятельно определять свою судьбу, самостоятельно решать вопросы своей политической организации, и в частности право образовывать республику в качестве национально-государственного образования или отказаться от образования таковой.

Помимо этого, согласно ст. 47 Международного пакта о гражданских и политических правах, «ничто в настоящем Пакте не должно толковаться, как ущемление неотъемлемого права всех народов обладать и пользоваться в полной мере и свободно своими естественными богатствами и ресурсами». Конституция России в ст.69 гарантируют права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Указанные нормы конкретизированы в Федеральных законах от 30.04.1999 г. №82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», от 20.07.2000 г. №104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», от 7.05.2001 г. №49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Правительством России утвержден перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов[2].

Также, статья 28 Международного пакта о гражданских и политических правах закрепляет право этнических, религиозных и языковых меньшинств пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком.

Реализуя данные положения, законодательством Российской Федерации (ст. 10 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации») устанавливается, что члены вышеупомянутых социальных групп вправе: сохранять и развивать родные языки, создавать общественные объединения, культурные центры и национально-культурные автономии малочисленных народов, фонды развития малочисленных народов и фонды финансовой помощи малочисленным народам, создавать учебные группы, состоящие из лиц, относящихся к малочисленным народам, для их обучения традиционным хозяйствованию и промыслам малочисленных народов, получать и распространять информацию на родных языках, создавать средства массовой информации, соблюдать свои традиции и совершать религиозные обряды, не противоречащие федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, содержать и охранять культовые места, устанавливать и развивать связи с представителями малочисленных народов, проживающих на территориях других субъектов Российской Федерации, а также за пределами территории Российской Федерации.

Говоря об иных политических правах, необходимо также упомянуть право на создание общественных объединений.

Согласно статье 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов, а пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом в интересах государственной или общественной безопасности.

Данные положения Международного пакта нашли отражение в нормах Федерального закона «Об общественных объединениях», согласно которым право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений.

Закон также закрепляет за гражданами право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Общественные объединения могут быть зарегистрированы в предусмотренном Федеральным законом порядке и приобрести права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации.

Помимо этого статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах признает право на мирные собрания, и «пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц».

В России принят Федеральный закон от 19.06.2004 г. №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», который направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией России права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Также согласно положениям данного закона организатор публичного мероприятия, должностные лица и другие граждане не вправе препятствовать участникам публичного мероприятия в выражении своих мнений способом, не нарушающим общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия. Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право граждан на проведение публичного мероприятия, могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Ст. 10 Международного пакта о гражданских и политических правах провозглашает, что «все лица, лишенные свободы, имеют право на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности». Вопросами соблюдения прав заключенных в России занимается ряд институтов гражданского общества[3]. Их полномочия закреплены в Федеральных законах №212 от 21.07.2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», №76 от 10.06.2008 г. «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», а также в Приказе Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН) от 28.11.2008 г. №652 «Об утверждении Положения о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий».

В соответствии с указанными актами, в большинстве регионов России сформированы общественные наблюдательные комиссии (ОНК). Их члены имеют право беспрепятственно (но с предварительным уведомлением) посещать колонии, изоляторы временного содержания, спецприемники, общаться с заключенными. Утверждает персональный состав ОНК Общественная палата Российской Федерации (ОПРФ), срок полномочий ОНК составляет 3 года. ОПРФ разработан Кодекс этики членов общественных наблюдательных комиссий, при ФСИН создан Общественный совет. К основным видам деятельности ОНК относится: посещение мест принудительного содержания с целью контроля соблюдения прав находящихся там лиц; участие в комиссиях исправительных учреждений при решении вопросов о переводе осужденных из одних условий отбывания наказания в другие; рассмотрение обращений.

ОНК включают правозащитников, юристов, врачей, педагогов, социальных работников. Накоплен немалый позитивный опыт в работе ОНК: в части проверок ситуаций в местах заключения и жалоб заключенных, содействия нормализации условий содержания и улучшению медицинского обслуживания, адресной помощи заключенным, предотвращения беспорядков. По результатам посещений мест принудительного содержания представители ОНК могут готовить заключения, предложения и обращения (рекомендательного характера), направлять их в администрацию мест принудительного содержания, в органы государственной власти, общественные организации и СМИ.

Следует отметить деятельность института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, созданного в соответствии с Федеральным конституционным законом в 1997 г.[4]

Бюро Международного Координационного Комитета национальных правозащитных институтов Совета по правам человека ООН в декабре 2014 г подтвердило высший аккредитационный статус «А» в отношении российского Уполномоченного по правам человека на период по 2019 г. Это свидетельствует о соответствии деятельности Уполномоченного принципам, касающимся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека (Парижским принципам), утвержденным Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 г. №48/134. Уполномоченный готовит ежегодный Доклад о деятельности для представления Президенту России и в органы государственной власти. В 2014 г. к Уполномоченному поступило свыше 59 тысяч обращений граждан, государственных и общественных организаций (в 2013 г. — около 47 тысяч, в 2012 г. – 52 тысячи)[5].

Уполномоченные по правам человека назначены в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации[6]. Статус уполномоченных, действующих на основе конституций (уставов) и законов субъектов Федерации, различается: по формам, способам и средствам защиты прав и свобод человека и гражданина, по механизму бюджетного финансирования, по субъектам выдвижения уполномоченных на должность и основаниям их досрочного освобождения от должности.

Созданы такие правозащитные институты, как Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка[7] и уполномоченные по правам ребенка в субъектах Российской Федерации; Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей[8]. В некоторых регионах существует институт уполномоченных по делам коренных малочисленных народов (Республика Саха-Якутия, Красноярский край).

Работа уполномоченных постоянно требует совершенствования действующего законодательства с целью оптимизации их взаимодействия с органами власти и институтами гражданского общества. Например, Федеральный закон от 21.07.2014 г. №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» закрепил функцию взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с субъектами общественного контроля. В частности, право инициировать общественную проверку и общественную экспертизу. 15 сентября 2015 г. вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (Федеральный закон от 08.03.2015 г. №21-ФЗ). В соответствии с данным Кодексом, Уполномоченный наделён правом на обращение в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод, в том числе неограниченного круга лиц, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе.

В последние годы проявился кризис основных международных правозащитных институтов, оказавшихся неспособными адекватно и эффективно реагировать на массовые нарушения прав человека в условиях вооруженных конфликтов и политических кризисов. Правозащитная деятельность была и остается сильно политизированной. В то же время, Россия, безусловно, заинтересована в активном международном сотрудничестве и прилагает для этого всяческие усилия.

Таким образом, в Российской Федерации накоплен достаточный позитивный опыт по обеспечению прав, закрепленных в Международных пактах, который может быть воспринят в качестве успешной модели их реализации на международной арене.

 



[1] Указ Президиума ВС СССР от 18.09.1973 г. №4812-VIII «О ратификации Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах».

[2] Распоряжение Правительства России от 6.05.2009 г. № 631-р. К основным видам традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов относятся животноводство, в том числе кочевое, и переработка его продукции; разведение зверей, переработка и реализация продукции звероводства; рыболовство, морской зверобойный промысел и реализация водных биоресурсов; промысловая охота; собирательство; земледелие (огородничество); пчеловодство; заготовка древесины и недревесных лесных ресурсов для собственных нужд; добыча и переработка общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд; художественные промыслы и народные ремесла.

[3] Например, Совет при Президенте России по развитию гражданского общества и правам человека, Уполномоченный по правам человека при Президенте России, Фонд «В защиту прав заключенных», Общероссийское общественное движение «За права человека», Комитет «За гражданские права», «Комитет против пыток», Международное общество «Мемориал», Московская Хельсинская группа, Фонд «Общественный вердикт», группа общественного контроля «Россия без пыток», Центр содействия реформе уголовного правосудия «Тюрьма и воля».

[4] Федеральный. конституционный закон №1-ФКЗ от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

[5] Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 г.

[6] На официальном сайте Уполномоченного по правам человека в РФ приводятся сведения об уполномоченных по правам человека из 82 регионов (кроме Республики Тыва, г. Севастополя и Чукотского автономного округа). Подробнее см. ombudsmanrf.org/Russia/ombudsmans

[8] Федеральный закон №78-ФЗ от 7 мая 2013 г. «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации».