Выступление председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству А.А. Клишаса на заседании Конституционного Суда РФ по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности Федерального закона от 7 июня 2017 года № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях»

Уважаемый Председательствующий!

Уважаемые судьи и участники процесса!

Оспариваемый Федеральный закон направлен на совершенствование правовых механизмов реализации законодательно установленной обязанности депутатов всех уровней поддерживать связь с избирателями. Такие встречи депутатов, как правило, носят публичный характер, в силу чего законодателем была предпринята попытка упорядочить порядок их организации и проведения. Оспариваемым Законом также устанавливается, что встречи депутата Государственной Думы с избирателями в целях информирования о своей деятельности могут проводиться только в пределах территории, определенной депутату. Необходимо подчеркнуть, что закон не запрещает депутату Государственной Думы встречаться с избирателями за пределами этих территорий в иных целях, не связанных с информированием о своей деятельности, например, вести прием граждан в общественной приемной.

В отзыве на концепцию законопроекта Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству указывал на различия в правовой природе института статуса парламентария, его взаимоотношений с избирателями и института публичного мероприятия.

Такие различия заключаются, в частности, в реализации различных прав (права граждан на участие в управлении делами государства, в том числе через своих представителей, и права на мирные собрания) и, соответственно, в разных задачах и целях мероприятий (получение информации о деятельности органов государственной власти и свободное выражение мнений и требований).

Различия в правовой природе указанных институтов не позволяли автоматически применять Закон о митингах к публичным мероприятиям, которые проводились как встречи депутатов с избирателями.

В целях предупреждения конфликтный ситуаций при организации депутатами публичных мероприятий, связанных с исполнением органами власти установленных законом требований к обеспечению безопасности массовых мероприятий, оспариваемые положения по существу закрепляют гарантии проведения встреч депутатов с избирателями, которые организуют в форме митинга или демонстрации.

Установленный оспариваемым Законом порядок проведения публичных мероприятий, организаторами которых выступают депутаты, имеет ряд особенностей.

Во‑первых, такие мероприятия как собрания[1] не требуют от его организаторов подачи предварительного уведомления.

Во‑вторых, при организации мероприятий не требуется использование отличительного знака организатора мероприятия при наличии нагрудного знака депутата.

В‑третьих, установлены иные сроки направления уведомления о проведении мероприятия – в период за 10–5 дней до мероприятия.

При организации публичного мероприятия с иной целью, не связанной с информированием о деятельности депутата, уведомление требуется направлять не ранее 15 и не позже 10 дней до дня проведения.

В целях урегулирования порядка проведения встреч депутатов с избирателями, проходящих не в форме публичного мероприятия, Закон устанавливает, что депутат может проводить такие встречи в помещениях, в специально отведенных местах, а также на внутридворовых территориях без предварительного уведомления региональных или местных властей.

Правовая категория «специально отведенное место» использовалась в законодательстве и до внесения оспариваемых изменений. В частности, проведение публичного мероприятия в форме собрания допускается в специально отведенных местах.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда определение специально отведенных мест для целей проведения публичного мероприятия направлено на создание дополнительных условий для беспрепятственной реализации гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний (Постановление 2013 года № 4-П, 2014 года № 14-П). Полагаем, что установление специально отведённых мест для встречи депутата с избирателями в целях информирования о своей деятельности направлено на создание дополнительных условий для реализации права граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей и не может рассматриваться как ограничение конституционных прав.

Органы власти должны сформировать перечни помещений и специально отведенных мест для проведения таких встреч, а также определить порядок их предоставления.

Что касается категории «внутридворовая территория», следует отметить, что она также использовалось в законодательстве и до принятия оспариваемых положений. В частности, в СНиПах[2], в региональных законах о бюджете[3] и других актах.

При этом требование определенности правового регулирования, обязывающее законодателя формулировать правовые предписания с достаточной степенью точности, согласно правовой позиции Конституционного Суда не исключает использование оценочных или общепринятых понятий, значение которых должно быть доступно для восприятия и уяснения субъектами соответствующих правоотношений либо непосредственно из содержания конкретного нормативного положения или из системы находящихся в очевидной взаимосвязи положений, либо посредством выявления взаимосвязи правовых предписаний. В частности, с помощью разъяснений судов по вопросам их применения (постановления Конституционного Суда 2017 года 16-П, 2015 года № 6‑П).

Понятие «внутридворовая территория» является общепринятым, поскольку используется в значительном числе нормативных правовых актов. Фактов, свидетельствующих о его применении в противоречивом истолковании, не представлено. Поэтому в случае возникновения необходимости законодательного закрепления его определения, соответствующие изменения могут быть внесены в градостроительные нормы и правила, поскольку данный вопрос не относится к предмету регулирования Закона о статусе депутата.

Относительно вопроса о различиях в форме проведения встреч депутатов с избирателями: относятся ли такие встречи к публичным мероприятиям или нет, и соответственно, положения какого закона будут распространяться на соответствующие правоотношения, следует отметить следующее. К признакам публичных мероприятий Закон о митингах относит:

— цель проведения (публичные мероприятия направлены на формирование мнений, выдвижения требований);

— значительность количества его участников за исключением пикетирования (в частности, митинг и демонстрация предполагают массовое участие граждан);

— заблаговременное планирование их проведения.

Оспариваемые законоположения о необходимости направления уведомления не распространяются на встречи с избирателями в обычной форме, незапланированных (неорганизованных) встречах, которые могут инициироваться избирателями.

Таким образом, в тех случаях, когда работа с избирателями осуществляется депутатами в формах, не предусматривающих проведение публичных мероприятий, доступных неопределенному кругу лиц, направление уведомления не требуется.

Данный вывод подтверждается судебной практикой. Апелляционным Определением Верховного Суда от 26 июля 2017 года № 5‑АПГ17-57, разрешая вопрос о законности Закона города Москвы, закрепляющего положение о необходимости уведомления о проведении встречи с избирателями в форме публичного мероприятия, суд исходил из того, что уровень правовых гарантий на осуществление своих полномочий в качестве депутатов, установленный федеральным законодательством, не снижен. Суд также указал на то, что соответствующие законоположения касаются только тех встреч депутатов с избирателями, которые проходят в форме публичных мероприятий и не распространяются на встречи депутатов с избирателями, проводимые с участием в них ограниченного круга лиц, например, встречи с производственными коллективами, прием граждан и иные аналогичные мероприятия.

Согласно названному определению Верховного Суда анализ положений Закона города Москвы, имеющего аналогичный предмет регулирования, позволяет сделать вывод о том, что эти нормы не вводят какого‑либо нового или дополнительного правового регулирования в случае проведения депутатами мероприятия, подпадающего под признаки публичного мероприятия.

В качестве обоснования вывода о неконституционности оспариваемых положений депутаты оценивают порядок уведомления о проведении публичного мероприятия как разрешительный. Такая интерпретация свидетельствовала бы о нарушении принципа разделения властей.

Однако при внесении оспариваемых изменений федеральный законодатель исходил из уведомительного характера процедуры информирования о проведении публичного мероприятия депутатом. На это также указывает изменения, которые предусматривают административную ответственность должностных лиц исполнительной власти за создание препятствий в организации или проведении встреч депутатов с избирателями в форме публичного мероприятия.

Предусмотренное Законом регулирование полномочий депутата в части необходимости направления уведомления обусловлено необходимостью соблюдения прав человека, а также принятия мер по обеспечению правопорядка, общественной безопасности, бесперебойного функционирования транспорта, организаций и объектов жизнеобеспечения, что соответствует конституционным требованиям.

Оспариваемыми изменениями не создано нового регулирования по вопросам, затрагивающим конституционные гарантии права граждан собираться мирно и без оружия, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы публичной власти. Изменениями не затрагиваются вопросы компетенции палат Федерального Собрания и законодательной процедуры, конституционные гарантии местного самоуправления, не устанавливаются дополнительные ограничения прав граждан. С учетом данных обстоятельств полагаем, что не имеется оснований для признания Федерального закона противоречащим Конституции Российской Федерации.

Также следует отметить отсутствие правоприменительной практики, свидетельствующей о неопределенности оспариваемых положений.

С учетом изложенного полагаем, что оспариваемые положения Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях» соответствуют Конституции РФ.

Благодарю за внимание!